舟曲特大山洪泥石流灾害紧急医学救援工作评估报告

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:47:56

四、卫生防疫工作的难点、挑战和建议
（一）消杀工作缺乏科学标准指导

消杀工作是卫生防疫工作的重头戏，也被认为是防止“大灾之后出现大疫”的重要手段之一。上文中提及，在本次救援行动中消杀工作实行了“分片包干，责任到人”的包保责任制，使得消杀工作责任明确、流程清晰，持续开展取得良好效果。然而通过现场访谈我们得知，对于消杀工作应有的力度和持续时间长短似乎人们持不同看法。有群众在访谈中谈到，只要看到穿消毒服，背着消毒器具沿街喷洒消毒液的，心里就觉得很安全很踏实。而在对相关领域专家的访谈中我们了解到，有专家认为，本次灾区救援消杀工作远远超过必要的限度，存在过度消杀的现象，他认为“大灾之后无大疫”的理念过于“深入人心”，老百姓出现理解上的偏差，片面重视消毒，只要看到消毒人员看到地上撒过漂白粉就满意就认为安全，其实目前应贯彻的是“灾区不是疫区”的理念，要防止成为疫区，要采取相关行动，但不必过于重视消毒工作，因为消杀过度给人们带来的健康损害可能是潜在的长期的。关于是否过度消杀的争议存在，也是源于目前没有关于灾后消杀工作持续时间、消杀力度等方面的科学标准，所以做法难以统一，而经常是科学以外的因素，如政治方面考虑在左右消杀工作的进行。因而，灾后消杀工作的科学标准亟待出台，以防止因小失大，造成人群健康永久损害。

（二）基层传染病上报不理想

传染病监测工作的目标是“横向到边，纵向到底”，可以说我国广大基层地区传染病监测与上报工作的质量将严重影响全国传染病监测数据的真实性、及时性，影响整体传染病防控工作。本次卫生防疫行动中凸显出来的一些问题使我们对目前基层传染病监测与上报工作不容乐观，比如，虽然三令五申强调灾区传染病上报工作的重要性，但仍发现有些基层医务工作者从思想上不重视传染病症状监测与上报工作，发现而不报告，还有些基层医务工作者虽然态度上重视，但关于法定传染病的知识非常匮乏，不了解哪些属于应当上报的情形。由于上述原因的存在，救援行动前期发现传染病漏报的问题较为突出，后期通过宣传、培训有所改善。此问题的出现相信具有一定的代表性，对于传染病监测与上报程序、传染病相关知识持有的不正确态度、缺乏相关的了解在基层地区的医务人员中应该较为普遍。这提示我们真正建立起“纵向到底”的传染病监测网，需要的不仅仅是在乡镇卫生院一级都安装好能上网的设备这种硬件方面的投入，而真正需要给予更多投入的恐怕是对基层医务人员思想和知识这类软件方面的教育和培训。

（三）关于疫苗应急接种的探讨

本次舟曲救援中，在恢复了常规免疫接种工作之后，由于考虑当地饮水、食品等都存在较大风险，现场指挥部开展了舟曲县免疫规划灾后重建评估工作，对灾区饮用水质情况、儿童既往免疫史情况、环境卫生状况、人口流动及免疫接种基础设施、预防接种人员等情况进行调查和评估，根据评估结果，在灾区对18月龄-6岁儿童开展了甲肝灭活疫苗的群体性预防接种工作。目前疫苗应急接种工作，缺乏权威科学的评估模式和客观的标准，本次应急接种决策过程中就曾有过部分专家对应急接种的必要性提出质疑的情况。哪类灾害、什么情况、对哪些人、接种什么疫苗等问题没有相应标准，只能依靠决策层的临时决定，事件之间往往不具有可借鉴性，不利于灾后应急接种工作的规范化管理，此问题需引起相关部门重视。

（四）救援物资经费补偿机制需建立

从汶川、玉树到舟曲，灾后医学救援行动中“一方有难，八方支援”的社会主义道德风尚得以充分体现。这几次灾害的发生地都是一些欠发达的基层地区，当地卫生应急能力本来就很薄弱，应急装备、物资储备接近于零，仅有的储备也极有可能在灾害中遭受重创或是全面毁损，如本次舟曲情况即如此。因此，救援所需物资绝大部分依靠来自全国、省、州、其他各地的医疗机构、疾控机构、卫生监督机构的支援，可以说这些支援单位从人力、物力、财力上对灾区的投入都是巨大的，这些投入是对灾后救援工作的“雪中送炭”，作用至关重要。然而问题也接踵而至，对于这些支援单位而言，无论是在支援前还是在支援后并没有相关政府部门对他们的应急救援费用进行预算或是拨付，所有投入都要从本单位的计划内开支中“挤”出来。我们在访谈中了解到，对很多单位来讲，支援救灾的费用已经给本单位造成沉重负担，特别是对于连续参加了几次灾后支援的单位而言，由于得不到相关偿付，已开始对本单位的常规工作开展造成影响。由此可见，救援经费的补偿机制急需建立，这是保证灾后救援工作可持续发展的必由之路。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:48:31

第五章卫生监督工作的外部评估
一、基本情况
在本次舟曲泥石流灾害的灾后医学救援行动中，卫生监督工作在灾后24小时内迅速开展，这首先表现在卫生监督指挥体系的迅速建立。据文献资料记载，8月8日灾害发生后第一天中午，在甘肃省卫生监督所的支援队伍到达灾区后，由甘肃省卫生监督所、甘南州卫生监督所和舟曲县卫生监督所三方人员共同对灾区基本情况进行分析研究后，立即决定成立了“舟曲救灾卫生监督工作领导小组”，该小组下设卫生监督专家组、环境消杀与传染病防控监督组、生活饮用水监督组、食品安全监督组和宣传报道组。19“舟曲救灾卫生监督工作领导小组”在灾后24小时内成立，标志着舟曲灾区医学救援中的卫生监督工作的全面启动和有序开展，该领导小组在结构设置上专门设立卫生监督专家组，突出来自国家、省、州等层面卫生监督专家的作用，为专家的专业指导意见辅助卫生监督决策搭建了很好的平台。此外，该领导小组的结构设置，紧密结合灾区现场的卫生监督工作实际需求，环境消杀、传染病防控、饮用水、食品药品是灾后卫生监督工作的核心内容，领导小组在上述各方面设置专门工作组，保证了卫生监督工作分工明确、责任清晰。与此同时，8月8日下午，灾区现场的整体医学援救工作的总指挥部“甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害医疗救治与卫生防疫领导小组”成立，该领导小组以甘肃省卫生厅厅长刘维忠为总指挥，20在其下设的九个小组中，综合组、传染病管理组、食品药品安全组、环境消杀组、饮水安全组几个小组的工作职责直接和卫生监督工作相关。至此，舟曲灾区医学救援行动的卫生监督工作指挥体系建立完成。这个体系呈现二级结构模式，上层指挥组织为灾区现场医学救援总指挥部“甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害医疗救治与卫生防疫领导小组”，由该领导小组统筹安排灾区医疗救援与卫生防疫工作内容、进度、重心等，下层指挥组织为“舟曲救灾卫生监督工作领导小组”，由其根据上层指挥组织的决策情况具体部署卫生监督工作各部分工作的开展。

本次紧急医学救援行动中，卫生监督人力资源主要由舟曲本地力量和外援力量两部分组成。舟曲县地处基层，卫生监督力量极为有限，灾后从国家、省、州、其他县等地赶赴灾区的卫生监督外援队伍极大地弥补了灾区卫生监督人力匮乏的不足，为卫生监督各项工作的顺利开展提供了人力保障。灾后第一天，即8月8日中午，以甘肃省卫生厅卫生监督所所长为队长的省卫生厅抗洪救灾卫生监督队即到达舟曲灾区。21与此同时，甘南州卫生监督所所长率领的州卫生监督支援队伍也到达灾区，来自省、州的卫生监督队伍与舟曲县卫生监督力量迅速进行整合，卫生监督领导小组对卫生监督人力资源开始进行统一部署统一调配。此外，自8月9日开始，来自兰州、嘉峪关、酒泉、张掖、武威、金昌、白银、天水8个市和迭部、夏河、玛曲、碌曲、临潭、卓尼6个县的卫生监督队伍也先后到达灾区。据文献资料记载，截至9月17日，甘肃省卫生厅共派出抗洪救灾卫生监督队10批，甘南州卫生监督所派出5批，迭部县卫生监督所派出4批，夏河县卫生监督所派出3批，临潭、碌曲、卓尼，玛曲县卫生监督所各派出2批卫生监督队伍，累计136人参加抗洪救灾卫生监督工作。22大量卫生监督外援力量的支援，是保证舟曲灾区卫生监督各项工作迅速、有序和持续开展的基础，灾后的卫生监督工作覆盖面广、工作量大、监督点分散、交通条件差，这些现实需求和客观条件决定了仅依靠舟曲当地监督力量是不可能胜任灾后卫生监督工作的，来自各层次的卫生监督支援力量形成了对卫生监督人力的必要补充。

本次紧急医学救援行动的卫生监督工作主要包括环境消杀监督、传染病防控监督、居民饮用水监督、食品药品监督等方面。在环境消杀卫生监督中，卫生监督人员严格审查各种消毒产品的卫生质量，指导相关单位及人员合理选择使用消毒剂，对环境消杀区域实行巡回卫生监督检查制度，划片包干，责任到人。在传染病防控卫生监督中，卫生监督人员对医院、医疗救治点、个体诊所的传染病疫情报告、医疗废物处置、机构和人员资质进行严格的监督检查。灾害使得县城供水管网遭到破坏，保证居民饮用水安全是灾后卫生监督工作的关键内容，卫生监督人员在饮用水监督方面主要采取了下列措施：一是通过散发传单、张贴温馨提示、现场讲解等形式，向广大居民宣讲饮用水安全消毒知识；二是积极开展水源水、城市供水管网末梢水、临时供水点巡回监督检查，并向有关部门提出水源地安全保护、水质消毒、二次供水预防性卫生监督等方面的意见；三是从8月10日开始，坚持开展水源水、城市供水管网末梢水、临时供水点水质采样、送检和检验结果汇总上报工作，每天进行现场快速检测和实验室检验（理化、微生物指标16项）；四是由于临时供水水源没有水质消毒措施，为了保证饮水安全，每天在20多个主要供水点安排卫生监督员值守，发放泡腾消毒片，讲解使用方法。在食品药品监督方面，卫生监督人员协助食品药品监督人员开展工作，开展了对餐饮食品、捐赠药品、医疗器械的监督工作。

二、工作成效
（一）灾后卫生监督迅速全面展开

如前文所述，舟曲泥石流灾后第一天8月8日下午，直接领导和指挥灾后卫生监督工作的两级指挥组织就均已成立，来自省和州的卫生监督支援队伍也已经到位，有了指挥组织和工作人员作为基础和保障，灾后的卫生监督工作得以在第一时间开展起来。“舟曲救灾卫生监督工作领导小组”下设了环境消杀与传染病防控监督组、生活饮用水监督组、食品安全监督组等小组，这些专门工作小组的确立，是以舟曲灾后卫生监督工作的实际需求为依据的，因而专门工作小组的建立使灾后各项卫生监督工作明确了领导指挥机构，为迅速开展工作奠定基础。

领导小组成立后，第一项工作就是明确灾后卫生监督机构主要职责，为各专门工作小组确定工作目标和细化工作方案。如紧急制定了《灾区饮用水安全保障方案》、《甘肃舟曲“8.7”特大山洪泥石流消杀灭工作督导检查方案》等文件，对灾后饮用水取用和消毒、医疗救治秩序、医疗废弃物处置管理、传染病登记报告等工作的监督提出了科学规范的技术要求，指导各项卫生监督工作开展。23在上述组织体系、人员力量、工作方案等条件齐备的情况下，取水点水质检测消毒、灾民安置点和医疗机构环境消毒与医疗垃圾处理监督等卫生监督工作于灾后第二天8月9日全面开展起来。24

（二）卫生监督及时跟进形势需要

自8月9日卫生监督工作全面启动开展以后，每日卫生监督人员都按照各自职责范围进行水源水、城市管网末梢水、临时供水点、医疗机构医疗救助点医疗垃圾处理、传染病报告、环境消杀等方面的卫生监督工作，灾区始终没有发生传染病疫情和食物中毒等突发公共卫生事件，卫生监督工作成效较为显著。8月16日，灾区开始了甲肝疫苗接种工作，卫生监督工作内容立即进行相应调整，对甲肝疫苗接种工作进行重点检查指导，规范接种点设置、接种登记、疫苗存储、医疗废弃物处置等工作内容。8月下旬，舟曲县城中小学陆续开学，这给卫生监督工作增加了新的工作任务，需要增加对学校卫生的监督检查。鉴于形势的迫切需要，卫生监督工作领导小组马上抽调人员对舟曲县城关一小、城关二小及第三初级中学的学校卫生工作进行了监督检查，主要是对几所学校的卫生间、校园环境以及清洁消毒工作进行监督，同时重点检查了三所学校的晨检制度、因病缺课报告制度和传染病报告制度的执行情况。25从灾后卫生监督工作实际开展情况不难发现，本次救援中的卫生监督工作的开展，能够根据不同时期实际需要确定工作范围与重点内容，合理调配人力物力，如本次泥石流灾害使得水源被毁，因此饮用水卫生监督始终是卫生监督工作的重点、难点，监督频次较高、投入人力较多。在后期中小学开学后，能及时对卫生监督工作范围进行调整，增加学校卫生监督内容，确定学校监督的重点内容并迅速执行，反映出本次救援行动中的卫生监督工作开展得较为全面、有序，能根据灾后形势发展需要及时对工作做出调整。

（三）卫生监督发挥应有保障作用

本次灾后卫生监督工作在所涵各工作领域均取得了预期成效，合格发挥了卫生监督工作对灾后救援行动的保障作用。环境消杀监督工作通过以消杀分区为监督分区依据，一对一实行环境消杀监督，确保了消杀工作的落实和起效。通过对医疗机构和救治点传染病疫情上报、医疗废物处置、机构人员资质的监督，有力地防止了传染病疫情出现，确保了医疗安全，维护了医疗秩序。通过饮用水、食品、药品的监督检查，预防了介水传染病的发生和传播，有效避免了食物中毒和药品损害事件的出现。同时，通过对学校卫生进行有效监督，消除了学校卫生隐患。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:48:57

三、卫生监督工作的主要经验
（一）外援力量专业对口，监督人员合理组合

据现场访谈结果表明，本次灾后医学救援中，来自甘肃省和甘南州的卫生监督外援队伍中成员的专业分布非常契合舟曲灾区现场的需要，到达灾区现场后能马上与当地卫生监督人员进行整合分组，立即启动卫生监督各项工作。在对省卫生监督所援助队伍相关负责人的访谈中也了解到，省卫生监督所在得到灾害发生的消息后，迅速成立了由7人组成的第一批救援队伍，这支救援队伍由省卫生监督所所长带队，成员则是通过迅速对灾区情况进行分析后选派的从事水质监督、医疗机构监督、环境卫生监督等方面工作的卫生监督人员。救援队伍到达舟曲灾区后，由于结构合理、专业对口，所以马上就能和州、当地卫生监督力量整合，第一时间成立领导组织和专门工作小组，制定工作方案和明确各组职责，在灾后第二天的8月9日就开始了各项基本卫生监督工作。这种根据灾后具体情况，甚至具体灾害种类的具体情况确定支援人员专业分布的做法非常值得借鉴。且据文献资料记载，省卫生监督支援队伍后期派往灾区队伍的人员、装备、物资配备都是根据前期队伍从灾区传递来的及时需求信息而准备的，26针对性强、实用性强，使得救援力量的作用得到充分发挥，救援效果最大化。

此外，在将外部救援力量与当地卫生监督力量有效整合中值得一提的做法是，将分别来自省、州和舟曲当地的同专业卫生监督人员编排入一个执法行动小分队，舟曲当地卫生监督人员熟悉地形，由其引路，省和州的卫生监督人员在执法过程中及时提供技术指导，此种组合方式，能够充分发挥各类监督人员的优势，实现优势互补，提高工作效率，而在舟曲灾区地形复杂、卫生监督范围广、工作量大的现实条件下，对于提高卫生监督工作效率产生的意义颇为重大。

（二）利用已有划片分区，不留空白避免重叠

灾后为了防止传染病疫情出现，对环境进行消杀灭工作是重要措施之一，而对消杀灭工作进行卫生监督是保障消杀灭工作质量，防止疫情出现的重要工作内容。舟曲灾后的卫生监督工作始终非常重视对消杀灭工作的监督，明确规定对环境消杀工作的监督属于前方指挥部“甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害医疗救治与卫生防疫领导小组”中设立的饮水安全组的职责之一。本次灾后救援的环境消杀灭工作有一个值得借鉴的做法，在前文中我们也已提及，就是根据灾区的总体情况对全部需要进行消杀灭的区域进行分区，共分成21个片区，每个片区确定负责进行消杀的小组。划分片区的时候充分考虑了水淹区与非水淹区，各自对应的消杀灭频次、使用药品种类、浓度等有所不同。在本次对消杀灭工作进行卫生监督的过程中，充分利用了消杀灭工作原有片区划分，以此作为监督工作分组和现场执法的依据，这种做法有两个意义是显而易见的，首先充分利用了现有条件和资源作为卫生监督工作基础，提高监督工作效率；其次按照消杀工作划分的片区对应地匹配监督力量，能够保证对消杀工作的卫生监督不留盲点避免重叠。

（三）动员社会力量，参与卫生监督

本次灾后救援的消杀灭工作中还有一处值得推广和借鉴的经验，在上文谈及的消杀灭工作划片分区，并且按照分区安排消杀小组一一对应负责的基础上，按照划片分区情况制作了示意图，并在图上标明各小组负责人的联系方式，此举的目的是便于群众对环境消杀工作进行监督和举报。本次泥石流灾害发生后，由于灾害本身性质的特点，伤员数量有限，因而灾后的医学救援工作重心很快就从医疗救治转为卫生防疫。卫生防疫涉及的工作领域多、工作负荷重，因而需要的人力物力投入都非常可观。然而舟曲当地的原有卫生防疫监督力量极其有限，即使增加了来自省、州和其他县市的援助力量，也仅能满足卫生监督工作的基本需要。因此如何充分调动群众积极性，发挥公众监督的强大作用，辅助卫生监督工作全面高效开展是需要给予关注的方面。本次公布消杀小组负责人联系方式的做法，使得当地老百姓易于感受到来自救灾决策层的请群众参与行动的诚挚需求，同时也给群众提供了参与公众监督直接途径，通过社会力量的参与，大大提高救援工作效率，提升了卫生监督工作质量。

四、卫生监督工作的难点、挑战和建议
（一）与其他部门信息沟通待加强

灾后的救援行动，是需要多部门共同参与、协同作战的。各部门的总体目标和基本利益是一致的，即尽快使各项救援工作进入有序、高效的轨道，使灾区尽快从灾后紧急状态进入恢复重建阶段。各部门协同作战的前提和基础是良好的信息沟通机制，只有在充分信息共享基础上，才能有效开展合作。本次救援行动中确立起的各种例会制度是实现部门间信息沟通、协同配合的良好工作机制和平台，其在救援中的价值和作用值得肯定。然而，同时根据相关文献资料记载我们也发现，实际操作中还是出现了一些由于部门间工作重点、工作方向不同而造成的对信息沟通的忽略。比如，救援后期工商部门鼓励食品经营点尽快恢复营业，从而尽快恢复灾区正常市场秩序，但由于未与卫生监督部门建立信息沟通机制，卫生监督部门不能及时掌握新开张经营点的具体情况，待在监督中发现问题进行查处，该经营点的不符合食品安全要求的食品已流入市场，可能已给消费者造成损害。27再如，灾区相关部门将大型饮用水供应设备运抵灾区，在未通知卫生部门对其供水水质进行检测的情况下，即向灾区群众提供直接饮用水。28上述情况的发生表明在救灾这种需要多部门共同参与、协同作战的行动中，各部门在明确自身职责的基础上，有必要了解将和自己工作内容产生交互关系的其他部门的相关工作职责，从而建立起部门间的协作机制，当然其中首要的是建立起信息沟通机制。

（二）加强基层卫生监督应急能力建设

基层卫生监督应急能力的薄弱，在本次舟曲救灾行动中表现得尤为明显。舟曲县卫生监督所的业务用房、办公设备、执法器材、车辆在灾害中被泥石流一并淹没损毁，卫生监督成为舟曲卫生防疫工作全面陷入瘫痪状态的“四大平台”之一（其他三个分别为传染病监测、计划免疫和信息报送）。29快速检测设备、水质消毒药品，乃至卫生监督人员的个人装备完全依靠外部支援，县级储备基本为零。

事实上，即使不是因为在泥石流中全部损毁，县级卫生监督机构的卫生应急储备也非常有限，远远低于灾后卫生监督工作的实际需求，灾后开展工作只能依靠外援。30有专家指出，灾害发生后救援的应有顺序为“自救--援救--他救”，而目前我国救援顺序多为“援救--自救--他救”，究其原因除了自救意识差之外，基层地区自救能力薄弱是不可忽视的因素。基层地区是卫生应急工作的网底，加固网底是提高我国卫生应急总体水平的有效措施，因而在基层地区加强卫生应急能力建设显得尤为重要。应通过鼓励基层地区制定应急预案和法律规范、技术操作标准，加强应急物资和装备储备，加强卫生监督人员培训和演练等方式不断提高基层卫生应急能力。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:49:37

第六章健康教育、心理干预工作的外部评估
一、基本情况
启动：8月9日，甘肃省卫生厅即组建了心理干预工作队赶往灾区，同时卫生部也派出心理救援专家赶赴灾区，心理救援工作和医疗救治、卫生防疫工作同步开展。8月10日凌晨，卫生厅前线指挥部就下达命令，要求制作泥石流灾害健康教育传播材料，甘肃省健教所连夜设计完成了宣传材料并联系印刷厂印制，并于当日健康教育工作组奔赴现场，并与当地医院工作人员共同积极开展健康教育工作。

组织结构：省一级成立了以甘肃省健康教育所和甘肃省第二医院精神卫生中心为核心的健康教育和心理干预的领导小组。在前方的指挥部中，同时设立了以县、州卫生系统为主要核心的健康教育组和心理干预组（如健康教育组组长为舟曲县卫生局局长，心理干预组组长为舟曲县人民医院院长）。

投入：健康教育工作，省级健教所工作人员为主组成3队，累计派出18人次到灾区进行健康教育工作。县级以县爱卫办和健教所为核心，在卫生局和县医院的协助下开展健康教育工作。此外，灾区的健康教育工作还抽调了兰州市级医院、舟曲县其他乡镇医院医生近30人协助开展健康教育工作，并动员了大量志愿者协助开展紧急健康教育工作。此次应急救援中省级健康教育所投入资金近20万元，主要用于健康传播材料的印刷、人员物资保障等。

在心理工作方面，在省卫生系统指挥部的统一指挥下，组织多支心理援助小组包括心理干预专家40余人有计划开展了心理干预工作，在医疗救治点、居民区、灾民安置点以及学校开展心理援助工作。

工作步骤和过程：紧急救援工作中的健康教育工作分为三个阶段：第一阶段8月10号至20日处于应急状态，由于现场人员流动性大，主要采取固定地点的健康宣传，在物资发放点处设立健康教育工作点，以宣传单、折页、横幅等方式为主。第二阶段8月20日至9月22日，灾区现场秩序逐步恢复情况下，采取多种方式的健康教育。设立11个健康教育工作点（与中医药发放和宣传结合在一起）作为固定健康教育场所的同时，采取了入户宣传、学校内开展健康讲座、在医疗机构开展对医生的健康教育、培训接诊医生对就诊患者进行健康教育等方式。第三阶段，9月22日后，由当地的健康教育工作组执行常态的健康教育工作，省级健康教育工作人员撤出，由县级卫生局和县医院为主体的常规健康教育工作。截至9月30日，健康教育工作发放防病宣传材料2万张，张贴宣传画1.9万张，讲座163场，覆盖人口11522人31，培训卫生专业人员和志愿者1067人次，收集调查问卷1500多份。健康教育内容主要为饮水卫生、食品卫生、环境卫生、病媒传染病预防、垃圾处理、心理健康等。根据灾后现场情况采取了发放资料、入户宣传、讲座、志愿者培训、医生培训、电视、广播、短信等方式，针对居民、学生、医生、救援人员开展了广泛的健康教育工作。

紧急救援中的心理干预工作经历了几个阶段：首先，卫生部和省卫生厅的心理干预专家迅速进行现场评估和初步筛查，确立了灾区心理干预的方案；第二，不同地区的7支心理救援队伍进入灾区，得到了统一的管理和调配，分片分责的开展心理干预工作；第三，对医疗点工作人员进行心理援助培训，将心理干预工作交接给当地。在心理救援过程中，心理干预组编写了《心理健康知识告知居民书》，截止9月17日，累计筛查受灾群众2644名，需要心理救治的有340人，其中药物干预70人，住院治疗2人；发放心理救援宣传单（册）5370多份，张贴心理干预宣传材料1000份；开设了心理救援热线电话，通过热线咨询987人次；设立了心理救援站，对受灾群众进行访谈。开展心理健康讲座210场（次），受益群众达到了3012余人（次）32。心理干预专家组对七个医疗点的医务人员进行了心理援助知识培训和心理障碍病人的心理或药物干预工作培训。心理援助人员同时深入各居民安置点现场巡查，对灾民进行走访、咨询、心理干预，对重症心理障碍病人入村入户一对一的干预和回访。

二、工作成效
（一）健康教育工作成效

在以往救灾经验的基础上，此次舟曲泥石流应急阶段健康教育工作启动较早，而且受到高度重视。受访者反映“健康教育专家能够在应急第一阶段组队参与救灾还是第一次”。

救援阶段早期，健康教育工作以固定模式为主，8月20日左右省级健康教育所对居民健康知识和行为进行调查，显示当时居民对于饮水、食品、环境卫生等知识和行为掌握程度基本在70%以上，这些知识一半以上来自于灾害发生后的宣传画、宣传单以及卫生工作人员讲解。显示早期健康教育工作取得较为理想的成效。

随着救援阶段的后移，健康教育工作更加细致和深入，最终为灾后未出现各类疾病的流行做出了应有的贡献。

（二）心理干预工作成效

根据以往汶川和玉树救灾的经验，此次舟曲救灾的心理救援工作在灾害发生后即迅速开展，为防止出现大范围、严重的心理问题奠定基础。通过规范、及时、有效的心理疏导和心理干预的广泛开展，灾害发生1个月后，绝大多数灾民的情绪开始趋于稳定，大部分灾民灾后的应激反应期已基本恢复正常。一些有心理问题早期征兆的人群得到重点关注和及时干预，心理问题得到有效缓解。直至目前，尚未发现极端心理疾病患者引起的自杀、自伤及攻击他人的行为等问题。

此外，在紧急救援阶段的心理干预工作还促成了灾区当地一批心理干预骨干队伍的建立，为灾区长期心理干预工作的进行奠定了很好的基础。

三、健康教育和心理干预工作的主要经验
（一）启动迅速，与医疗救治、卫生防疫等工作同步开展，为防病做出贡献

因为泥石流灾害的特点，医疗救援工作时间相对较短，心理干预和健康教育工作在灾后很快就启动为疾病预防做出贡献。这体现了经过几次救灾经验的总结后，心理干预和健康教育已经成为紧急医疗救援中的重要组成部分，得到领导和专家一致的重视和认可，并为以后此类灾害的紧急救援提供了借鉴。

（二）各类工作机制的建立和尝试使得医疗应急工作有序开展

1、不同部门的合作有利于提高工作效率

在健康教育和心理干预的救援工作中，尝试了不同部门合作的机制，提高了工作效率。例如，咨询点的设立同时整合了健康教育、中药发放，入户工作同时整合了健康教育工作、心理干预、卫生防疫等。这样的工作机制使得工作人员一定程度上可以互相补充，利用较少的人力资源同时开展多项工作。

2、志愿者队伍的管理和利用有效补充人力资源

在救援过程中，健康教育和心理干预都充分动员了志愿者力量。志愿者通过现场招收和团委介绍两个途径，尤其是在团委登记注册的志愿者，根据其特长被编为7人一组参与各类工作。这些志愿者主要是舟曲周边地区的大学生返乡，具有懂方言、熟悉地形的优势，在紧急救援阶段发挥了补充人力的作用。健康教育工作中，通过培训志愿者作为健康宣传员入户宣传、张贴和发放健康资料、健康知识和行为的调查。心理干预工作中，利用当地的教师和基层干部作为志愿者，协助发现高危人群，并经过培训后开展一定干预工作。

3、心理救援的统一管理和分片负责有利于充分有效利用资源

心理救援工作由于其专业性和特殊性，往往容易出现重复干预、过度干预等问题。在此次舟曲救援工作中，卫生防疫领导小组发出了“关于统一管理舟曲心理援助队伍的通知”，为整合资源、更好地为灾区群众服务，建议为舟曲服务的所有心理援助机构和人员到卫生防疫领导小组登记报到，统一管理，划片服务，最后整合了7支外援的心理干预队伍开展工作。这种统一管理的机制为心理干预工作有序有效开展奠定基础。

4、注重心理干预长效机制的建立

舟曲县卫生部门在心理专家的建议下，于灾后2个月就积极进行长期心理干预机制的规划，培训了以当地医院精神科医生为主的一批心理干预骨干，坚持灾区的长期精神卫生防治工作，以控制和减少灾难的心理社会影响。心理干预组同时侧重培训教师、基层干部，教授他们一些开展心理援助工作的基本知识。因为他们本身具有身份优势，一旦掌握一些心理援助常识，更容易开展心理援助工作。

（三）因地制宜的健康教育方式保障覆盖最广泛的人群

泥石流灾害的现场具有地势狭窄、人员拥挤等特点，在现场健康教育工作中根据不同救灾阶段情况和特点，健康教育工作也采取了由相对固定模式到主动出击模式的转变，保证了有效、广泛的接触到人群。而且在健康教育工作中将各类救援人员也纳入宣传对象，在最大程度上保障灾区停留人群具备应有的健康知识和行为。

（四）心理干预对象的分级和分类增加干预针对性。

本次心理危机干预工作中分级分类的思想贯穿始终，在干预对象方面，将人群分为四级，干预重点从第一级人群（亲历灾难的幸存者）开始逐步扩展，而一般性宣传教育覆盖到四级人群（包括救援人员和志愿者等）；在干预地点选择中点面结合，在医院、灾民安置点、灾难发生现场等地点展开筛查和干预工作；在干预措施采取方面，有重点援助和集体辅导等方式相结合。这样的工作方式有利于针对不同人群展开针对性高的心理干预工作。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:50:12

四、健康教育和心理干预工作的难点、挑战和建议
（一）现场的快速评估机制有待补充完善

灾害发生后的卫生应急工作应该建立在一系列的快速评估基础上，现有的救援模式已有医疗救援和卫生防疫等方面的评估，心理干预也是有卫生部派出的专家进行评估，而健康教育工作还尚未被纳入早期的快速评估，一方面因为总体快速评估机制还没有得到更高的重视，另一方面救灾启动时对于健康教育的需求评估没有被充分考虑。因此，我们认为，不同领域的快速评估可以考虑联合起来进行，并加入健康教育的需求评估，将评估结果及时反馈给后方的领导小组，以便人力和资源的整合和全盘考虑。

（二）对志愿者队伍管理的一些深层问题

如前所述，此次救援中对于志愿者管理和利用比较有序，也发挥了较好的作用。但应急救援中对于志愿者队伍管理的其他问题还有待解探讨。例如志愿者统一登记管理、志愿者身份确认、快速有效地参与救灾工作、志愿者服务的健康保障和人身保险问题等。这些还有待于在应急救援的志愿者管理方面形成稳定的机制和政策，能够在紧急状况下按照一定的程序参与救援，并获得自身的一些保障。

（三）与灾害特点相适应的健康教育内容和方式的调整

根据泥石流灾害的特点总结健康教育工作的内容和方式，有利于以后同类灾害发生后工作的有效开展。例如，此次虽然采取了多种方式进行健康宣传，但原有的一些方式不适用于泥石流灾后救援，如彩页宣传画在紧急救援中有成本高、份量重、运输困难等不足，而且由于灾区雨水多，被冲坏的几率大，因此可以考虑使用防雨的宣传画、或者成本较低的白纸打印宣传材料，以及利用宣传车、扩音器或录音播放等方式来补充。在内容方面，还可以考虑加入如何利用卫生服务、如何寻求救治等方面的内容，加强卫生服务利用渠道宣传。

（四）以当地力量为主的心理干预工作开展有一定挑战

虽然在心理干预工作中制定并开始实施长期的干预计划，并开展了当地骨干的培训。但总体而言，地方的心理专业人员比较缺乏，人力资源不足问题比较显著，对于长期开展广泛人群的心理干预有一定困难。同时，灾后心理干预的工作机制、责任分配、各部门协调等问题还有待于进一步明确。建议以政府牵头设立项目，利用国家、省级的心理专家资源，设立一定的机制，以当地工作人员为主，开展人群的心理问题监测和干预。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:50:51

第七章中医药应用的外部评估
一、基本情况
在舟曲泥石流灾害救援中，中医药的作用主要体现在疾病治疗和疾病预防两个方面。

灾情发生后，甘肃省中医院立即启动突发公共卫生事件应急预案，迅速组成第一支赴灾区抢险医疗队，于8月8日中午紧急赶赴灾区参加医疗救援。自8月9日至15日分四批，甘肃省中医院共接收伤员22名（其中舟曲7人、成县15人）。针对灾区湿度大、温度高引发湿疹患者多的现象，医院捐赠的药品主要以治疗湿疹为主的中药饮片和治疗湿疹的院内制剂湿疹膏。8月15日凌晨4:30分，医院第二批医疗救援队携带着5吨的中药饮片、院内制剂及煎药器具赶赴灾区。在整个舟曲及成县泥石流灾害救治过程中，中医院为灾区伤员准备了以院内制剂消定膏、损伤散、玉红膏、杜仲腰痛丸、陇中清热解毒液、陇中伤科洁肤液、健胃消胀止痛合剂、防风感冒颗粒为主的十余种中药院内制剂，同时针灸理疗康复人员巡回病房为患者提供康复理疗服务。针对洪涝灾害后易患皮肤病特点，甘肃省卫生厅电话征求多个省级以上医疗专家意见，制定了治疗皮肤病外用和内服的处方，用黄柏和苍术水煎外用擦洗后，涂滑石粉的办法可以防治皮肤糜烂等病也发挥了很好的作用。

舟曲救灾卫生救援工作的疾病防治中，结合灾区实际充分运用大蒜、花椒、黄花菜的治疗作用，有效防止了灾后传染病疫情的发生、传播，降低心理疾患的发生。8月12日起，省卫生厅、省农牧厅、省红十字会从兰州、定西、天水等地紧急调运大蒜106.5吨，用于防治传染病，从庆阳紧急调运黄花菜2吨，用于预防心理抑郁等，紧急调运花椒200公斤，用于预防腹泻等。同时，为正确引导居民食用，省卫生厅制作、发放《灾后吃大蒜益处多》等宣传材料2000多份。从庆阳、平凉调集料姜石净化饮用水，解决了灾区净水剂短缺的问题。灾区及时成立了灾区中药汤剂发放及健康教育咨询服务工作领导小组，负责协调中药汤剂的熬制、调拨，检查督导各发放点的工作进展，开展发放点健康教育咨询服务。组织省内外名中医根据灾区疫情编制了防腹泻、防感冒和防皮肤病的中药处方，在全城区安置8口大锅煎制中药，设置了11个中药汤剂发放点，其中流动点1个（主要面向城区周围受灾较重的农村家庭）、学校发放点3个、医疗机构发放点4个、人口流动区2个、灾后居民安置点1个，免费向城区群众和救援人员发放。

二、工作成效
中药具有得天独厚的优势，易于就地取材大面积推广使用。此次救援中，中医药在疾病治疗和预防方面发挥了应有的价值。截至9月30日，在11个中药发放点，服用中药汤剂人数达48万人次，在预防灾区传染病工作中发挥了重要作用，有效遏制了疫病的流行。国家中医药局领导在视察后认为“中医药在大灾之后防病、治病效果显著，利用中医药在灾区大范围预防疾病是一次创新举措，意义重大”。中医药具体的作用体现如下：

（一）灾后消化系统、呼吸系统疾病防治

各种灾害后，容易被忽略而高发的一类疾病就是消化系统疾病。中医采用辨证施治、辨病与辨证相结合、专病专方，内病外治、针灸及非药物疗法等有机的结合对治疗消化系统疾病起到较好的作用，如以省名中医廖志峰主任的处方为主研制的院内制剂健胃系列合剂就有非常好的效果。尤其在灾区，中药具有服用方便，适合大规模的人群治疗和预防。

（二）皮肤病的防治

在舟曲灾区，医院发现因为湿度大、温度高，引发的湿疹患者较多，中医药治疗湿疹也作为灾区救援的一项重要工作。在舟曲灾区共使用了近5吨的黄柏、苍术、苦参、滑石粉饮片，并大量应用治疗湿疹的院内制剂湿疹膏，也取得了较好的疗效。

（三）筋伤和骨折整复的治疗

充分发挥中医药在筋伤和骨折整复方面的特色和优势，采取中药内服外敷、小夹板固定、中医手法、针灸、中药、熏蒸、理疗等传统医学方式加以治疗，充分发挥中医简、便、验、廉的特点，有效地促进了伤员的康复。

（四）降低危重病病死率

挤压综合征、ARDS、失血性休克、多器官功能障碍综合症是灾害危重病病死率的关键，中医药的合理使用是降低病死率的重要方法之一。

三、中医药应用的主要经验
（一）在灾区大规模使用中医药治疗、预防疾病尚属首例

对中医药起效慢、不适于急症等认识误区使得在紧急救援阶段中医药很难被应用，而此次甘肃舟曲泥石流救援中采取中医药治疗和大规模人群服用来预防疾病，突破以往对中医药的偏见，是一次比较成功的尝试。中医药具有资源丰富、成本相对低廉、群众接受程度高等特点，利于在人群中大规模使用，并取得较好效果。同时，此次救援实践表明，三级中医院完全有能力参加救援，现场救治中中医药的“简、便、效”等特点突出，可以救治一些危重病人。因此，在以后的灾害救援中可以考虑使用。

（二）领导高度重视为中医药在医疗救援中作用的发挥提供保障

甘肃省卫生厅领导从省情出发，高度重视中医药的使用，在医疗救援中给予中医药发挥疾病防治作用的空间，并调动资源保障中医药的供给，邀请知名中医专家临阵指挥，为中医药作用的充分发挥提供保障。

（三）信息反馈和方剂调整等机制利于中医药有效防治疾病

在救灾过程中，中医药的使用建立了信息反馈机制。如，中医药的每个发放点都有相应的专业人员4-6人进行解释和问诊，包括效果和副作用信息的收集，并反馈到专家组，专家组根据人群症候群及时调整方剂，一定程度保障中医药在大规模人群中使用时的有效性。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:51:10

四、中医药应用的难点、挑战和建议
（一）中医药参与突发事件救援的法规和规范问题

在目前的各项应急预案中，均没有以规定的形式明确中医药在应对突发灾害事件时的救治地位及启动方式。造成部分中医医疗机构在遭遇突发事件后反应相对缓慢的客观事实。而且目前卫生部尚无统一的中医系统处理突发灾害事件中各种疾病的中医处理规范和标准。各级卫生行政主管部门应在各类灾害的应急预案中明确中医药的地位，明确哪些事件是中医药可以参与的，以及如何参与等问题。同时，需要制定中医药参与突发事件救治工作的中医行业自身标准和相应的单病种治疗规范，包括车辆标准、救援队伍装备标准、标识着装标准、人员构成标准、后勤保障标准等内容。

（二）中医药在灾害救援中防治疾病的能力有待加强

尽管中医药在应对突发公共卫生事件中有自己独特的优势，但中医院普遍存在底子薄，政府投入欠账较多的问题。例如救援车辆车况较差、缺乏有紧急救援经验的中医师。这些也直接影响到医疗队在灾区开展工作的范围和力度。中医医疗机构首先要完善自身的学科建设和专业设置，走现代化、大综合、强专科的道路。在此基础上建立一只相对固定的应急救援队伍，进行有针对性地救援培训工作。

我们认为，要更好更有效地完成大规模救治工作，必须要有一支人员、专业相对固定的救援队伍，以便于平时的准备和演练。目前还缺乏参加各级高水平、高要求、正规化、系统化的急救演习，而此类演练对中医医院的急救能力提高和促进作用具有重大的意义。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:51:38

第八章组织指挥工作的外部评估
一、组织结构及工作方式
从文献资料记载来看，8月7日晚发生泥石流灾害后几个小时后，舟曲县卫生局就成立了动员当地力量实施医学救援工作的“领导小组”；消息报送到甘南州卫生局后，甘南州卫生局又成立了能够调用州一级救援力量的“领导小组”。到8月8日下午，甘肃省卫生厅厅长刘维忠为组长的“医疗救援工作领导小组”成立，下设前线指挥、综合等9个工作组，将甘南州卫生局和舟曲县卫生局的干部整合到工作组中（如综合组组长李周才为舟曲县卫生局局长，两名副组长周寿科和胡原生分别为甘南州卫生局局长和省卫生厅办公室副主任）。而另据文献资料记载，8月8日还成立了由卫生部部长陈竺、卫生部应急办主任梁万年、甘肃省卫生厅厅长刘维忠、解放军第一医院院长李晓云为副组长的“医疗卫生工作组”，负责医疗卫生救援的高层协调和指挥。至此，领导和指挥舟曲泥石流灾害医学救援工作的组织基本定型，前线指挥与后方协调的工作模式逐渐形成。具体如图1所示。

这个组织大致上属于“直线参谋型”，国家卫生部组织的“医学救援组”，除了部分临床专家直接到医院参与抢救病人外，擅长公共卫生工作的专家队伍在医学救援过程中，一直从专业的角度为决策者提供意见和建议，但当了重要的“参谋”角色。

另外，值得注意的是，据现场访谈的结果，本次医疗救援一线指挥，经历了一个“由上而下”的过程。灾害发生后的第一日8月8日下午，卫生部部长陈竺陪同***总理第一时间赶到现场33。救灾一线最早的指挥是陈竺部长，灾害发生后48小时内，当救援指挥组织尚未顺畅运作时，重大决策（诸如调配直升机“空地结合”运送伤员等）都出自陈竺部长。随着甘肃当地医学救援相关军政领导陆续到达灾区，指挥组织逐步成型，指挥工作的模式随之相应转变。

应急指挥中心

医学救援领导小组

其他方面救援工作领导机构

（中央和地方相关部门的领导）

专家组：卫生部医学救援组

医疗组

防疫组

监督组

保障组

宣传组

前线指挥组

综合组

一线

一线

一线

一线

一线

医疗卫生工作组

（中央、地方和部队卫生行政部门的领导）

图1 舟曲紧急医学救援工作的组织结构

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:52:09

二、工作成效
（一）重大决策迅速得到落实

在本次医学救援工作中，对医学救援工作意义重大的决策，基本上都在很短的时间内得到落实。例如，发生灾害的第一天（8月8日），从灾区救出的伤员需要得到及时有效的治疗。指挥部当即一方面调用直升飞机和救护车，另一方面安排天水和兰州的医疗机构准备接收伤员工作。8月9日，首批重症伤员便通过空运和陆运的方式分别运抵兰州和天水，并马上得到相应的救治。而且，在转运过程中，由于天气关系，空运和陆运路线需要发生变化，决策和执行过程也是相当迅速，为抢救重症伤员争取时间。又如，8月8日，指挥部决定“防疫消杀”工作实行“分片包干、落实到人”制度。第二天，8月9日下午，划分片区的方案和责任人就得到确定，随即便开展相关工作。

（二）医学救援主要工作的组织较为全面和有序

紧急医学救援的主要工作包括医疗救治、疫病预防控制、卫生监督、健康教育、心理干预等多项工作。从甘南州卫生局派出的第一支医疗救援队伍到随后赶到的甘肃省卫生厅、国家卫生部组织的医疗救援队伍，都涵盖了医疗、防疫和卫生监督三方面人员，使得医疗救治和公共卫生两方面的救援工作能够同时开展。8月8日成立的医疗救援工作领导小组，下设前线指挥组、综合组、医疗救治组、防疫组、保障组、宣传组和监督组等8个小组，涵盖了医学救援工作的方方面面。而且及时开展“军地合作”，周边地区的救援力量也迅速动员起来。

在医疗救援队伍开赴灾区的同时，药品和血液等医疗救援物资迅速筹措，救护车、救援通道、住院床位等迅速得到安排，心理救援迅速开展。医疗救援主要数据的收集、统计和传输工作比较及时；自8月12日起甘肃省卫生厅的《舟曲泥石流灾害医疗卫生救援工作日报》就持续报道医疗救援工作中调拨物资、调用人力、救助工作进度（伤员救治、卫生防疫和监督、健康教育）等重要信息，对决策起到了较好的支持作用。综上可见，本次紧急医学救援工作的组织工作是比较全面而有序的。

（三）医学救援工作实现“持续改进”

在本次救援工作中，对于在医学救援工作过程中发现的问题，组织和指挥决策部门坚持了持续改进的原则，使得医学救援工作机制和行动得到完善，偏差得到及时的纠正。在医学救援过程中，为了落实相应的工作，指挥部门先后组织相关专家制定了11个技术方案和工作指南，并迅速应用到实际工作当中。专家组在救援过程中发现的问题得到决策者的重视，专家的合理化建议也很快得到采纳。例如，8月11日，专家组发现“救灾人群或其他人群聚集区厕所匮乏”，“建议在所有人群密集区合理布局厕所，满足灾区群众和救灾人员基本需求”34。两天后，8月13日，经过指挥部协调，甘肃省建设部门调运了60个移动式厕所，并迅速安装到了灾区安置点和人群稠密区，“灾区公共厕所紧张局面得到缓解”35。

三、组织指挥工作的主要经验
（一）快速反应和果断决策为医学救援的迅速开展争取了时间，也奠定了基础

舟曲泥石流灾害紧急医学救援工作，无论是地方自救还是外部救援，都行动迅速。应急预案第一时间启动，相关领导第一时间作出批示，多个部门同时作出反应。指挥者到达现场后，第一时间采集相关信息，并果断决策，高效率地调配救援力量。所有这些，都为挽救伤员争取了宝贵的时间，也为随后的救援工作得以有序开展奠定基础。

（二）合理安排各级领导在指挥组织中的角色，充分发挥其特长，保障了救援工作的顺利开展

在指挥组织定型后，本次医学救援的一线指挥基本上是熟悉当地情况的地方干部。例如，上文提及综合组组长舟曲县卫生局局长担任，甘南州卫生局局长和省卫生厅办公室副主任为副组长。尽管常态下省厅和州局行政级别较高，但在应急状态下，让熟悉情况的基层干部担当主角，让协调权限较高的上级干部协助。饮用水安全等工作一线指挥的领导搭配也有类似的安排。其他中央和省级的领导作为二线指挥，在后方负责协调工作。显然，这是根据当时当地应急救援工作需要作出的安排，从效果来看，也是切实可行的，在推动救援工作的有效开展上发挥了重要的作用。

（三）军地结合的模式能够充分利用调动各种救援力量，为救援方案有效落实奠定了基础

军队是救灾的重要力量。本次医学救援工作从一开始就注意“军地结合”。灾害发生第二天即成立的“医疗卫生工作组”领导班子，就是由中央、地方和军队卫生行政干部共同组成。在随后的医学救援工作中，无论是医疗救治和防疫工作，都进行了军地力量的整合。整个医学救援过程，都强调军地信息的沟通和共享。军地干部共同出席指挥部的例会，共同制定重要决策。所有这些举措，都有利于团结军地救援力量，为高效动员人力物力迅速投入救援工作打下基础。

（四）专家角色的合理安排和例会制度，促进了医学救援工作的持续改进

本次医学救援指挥部门在救援过程中，坚持实行“例会制度”，军地干部、一线指挥人员和专家组共同参加的，每天早晚各一次，通报工作进展，研究解决问题。参与本次医学救援工作的专家普遍反映，指挥决策的领导能够充分考虑专家提出意见和建议，采纳后很快实施（详见附录）。这种不断发现问题，不断解决问题的工作机制，使得医学救援组专家团队的作用得以发挥，保证了医学救援工作的顺利开展，也积累了应对泥石流灾害医学救援的经验。

四、组织指挥工作的难点、挑战和建议
（一）对紧急医学救援的决策模式的争议

据现场访谈结果，本次医学救援最早的一线指挥决策者是陈竺部长。部分受访者认为，部长亲临一线指挥，在当时情况下的好处是协调能力强，使得决策得以迅速执行，为抢救伤员争取了宝贵的时间。然而，也有受访者认为，部长亲临一线指挥并非长久之计，尤其是当灾害发生频繁的时候，高层领导是分身乏术的；而且，高层领导往往不熟悉当地情况，决策前需要充分了解当地情况，这样也可能降低决策效率。

于是，便出现了一个“两难”的问题，对于紧急医学救援这个特殊状态，应当选择怎样的决策模式，才能使“强大的协调能力”和“熟悉当地情况”有效结合起来？

有专家提出，对于紧急医学救援的指挥（乃至于整个灾害救援工作），有必要建立相应的“授权机制”。目前中国的《全国自然灾害卫生应急预案（试行）》中，强调了“自然灾害发生后，……成立自然灾害卫生应急领导小组”，并提出领导小组有权“整合灾区卫生应急指挥组织” 。然而，部分受访者认为，目前的相关规定中并没有赋予领导小组具体的权力，因此，对于诸如调用直升机等需要高度协调权限的工作，往往只能等待高层领导的拍板。这些受访者建议，在应急预案中明确领导小组在应急状态的权限，使之能够在成立后马上发挥作用。

当然，也有人对基层应急指挥能力提出质疑36。显然，中国应急指挥人力的能力培养已经迫在眉睫。

（二）不同救援队伍之间组织和配合的难题

本次紧急医学救援工作相当重视“军地合作”。不过，有受访者指出，在一些细节方面仍然有待改进。例如，（1）在医学救援工作的初期，部队救援队伍的信息没有及时与地方实现共享；（2）在医学救援工作的中后期，出现了一些部队救援队与地方救援队“争抢”病人的现象。这些细节表明，应急状态下军队合作机制仍然需要深化和完善。

在灾害发生后，积极动员各方力量投入救灾工作，这是必要的。然而，随即便带来组织和协调的问题。本次医学救援工作的一个亮点是不同队伍之间分工明确，甚至在卫生防疫上实行“分片包干、责任到人”。这说明“分工”可能是解决多支队伍协调的一种办法。但是，“分工”容易出现“三不管地带”和“盲区”，事实上，本次救援工作中，灾区环境消杀灭划片包干就出现了盲区和空白37。因此，怎样将“分工”与“协作”这对“矛盾”有效地统一起来，这是对紧急医学救援指挥工作的一大挑战。这一方面需要应急救援指挥者充分认识这个问题，保持高度的警惕；另一方面，有必要在今后对救援队伍的培训中，进一步强化“团结”和“配合”的理念。

（三）医学救援和其他救援工作的协调和配合

在本次医学救援工作中，出现了灾区以外的居民到灾区医疗点免费就医和免费领取药物的情况，这不但增加了救灾工作的负担，还严重干扰了相关的流行病统计。直到后来民政部门采用认证手段确认受灾者身份，这种状况才得到遏制。

有受访专家指出，这种现象是泥石流这样局限性高、强度大的灾害所特有的，将来类似灾害的医疗救援工作也会面对这样的问题。事实上，如果灾民认证工作能够及早开展，对医学救援工作的顺利开展有莫大裨益。而此项工作一般由民政部门来完成，这便涉及医学救援和其他救援工作的协调和配合问题。有受访者建议，卫生行政部门与民政部门的高层应当在常态下进行协调沟通，将类似“认定灾民身份”等工作纳入“泥石流灾害应对预案”当中，减少“冒领药品”等情况的发生。

灾害应对是一项系统工程。多部门协调是救灾工作顺利开展的基本保障。而常态下把救灾过程中可能发生的问题事先进行协调和沟通，未雨绸缪，订立预案，这又是灾害发生时能够迅速反应、果断行动的基础。

iavjssssmqee · 发表于 2011-3-25 13:52:46

附录2：现场调查访谈提纲
（一）针对管理者的访谈

访谈对象：参与泥石流灾害卫生应急救援指挥决策工作的甘肃省和舟曲县卫生行政部门负责领导、应急指挥部相关部门（非卫生系统）的负责领导；3-4名

访谈形式：个人深入访谈；

访谈内容：

1. 应急救援及时有效评价

2. 出台的政策、法规、方案、指南的可操作性评价

3. 通讯和风险沟通的及时和有效性评价

4. 应急指挥协调的满意度评价

5. 应急指挥和协调中的经验、教训和存在问题，

6. 您觉得救援工作中印象最深的比较成功或很不理想的一件事情是什么？

（二）针对执行者（救援现场工作人员）的访谈

访谈对象：参与卫生应急医疗救援、卫生防疫、健康教育和心理援助的卫生应急救援队伍和后勤保障人员（军地均应包含，及红十字会成员）。

访谈形式：小组访谈

访谈内容：

1. 医疗救援、卫生防疫、健康教育和心理援助的经验、教训和存在问题

2. 医疗救援、卫生防疫、健康教育和心理援助的满意度评价

3. 通讯和风险沟通的及时和有效性评价

（三）针对受益者的访谈

访谈对象：当地受灾群众。

访谈形式：小组访谈（5-8人，一组）、入户（2-3户）

访谈内容：

1. 医疗救援、卫生防疫、健康教育和心理援助的满意度评价

2. 医疗救援、卫生防疫、健康教育和心理援助中存在的问题

3. 风险沟通的满意度评价和存在问题

--------------------------------------------------------------------------------

1 统计数字截至2010年9月12日。

2 同上。

3 见舟曲县卫生局《舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作总结》

4见舟曲县卫生局《舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作总结》

5见《甘肃省卫生厅关于舟曲特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作总结的报告》

6 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告》第二期

7 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告》第五期

8 见《舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害工作日志》。

9 见《卫生部赴舟曲泥石流灾区专家组报告（第二十一期）》。

10 见《甘肃省疾控中心舟曲特大山洪泥石流灾害卫生防疫工作阶段总结》。

11 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第十二期）》。

12 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第二期）》。

13 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第四期）》。

14 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第六期）》。

15 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第三期）》。

16 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第九期）》。

17 见《甘肃省疾控中心舟曲特大山洪泥石流灾害卫生防疫工作阶段总结》。

18 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第二期）》。

19 见《舟曲县卫生监督所抗洪救灾卫生监督工作总结》。

20 见《舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害工作日志》。

21 见《舟曲县卫生监督所抗洪救灾卫生监督工作总结》。

22 同上。

23 见《省卫生厅卫生监督所抗洪救灾工作总结》。

24 见《省卫生监督所舟曲抗洪救灾工作日志》。

25 同上。

26见《省卫生监督所舟曲抗洪救灾工作日志》。

27 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第五期）》。

28 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告（第八期）》。

29 见《舟曲县卫生局舟曲“8.8”特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作总结》。

30 见《省卫生厅卫生监督所抗洪救灾工作总结》。

31 见甘肃省卫生厅，《舟曲特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作情况汇报》，2010.10

32 见甘肃省卫生厅，《甘肃省卫生厅关于舟曲特大山洪泥石流灾害医疗卫生救援工作总结的报告》，2010.9.17

34见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告》第二期。

35 见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告》第四期。

36 例如，有受访者指出，当救援队伍第一时间（8月8日）赶到灾区现场，发现灾区有众多救护车集结。但当需要联系救护车时却非常困难。这从一个侧面反映出当时这些当地的医疗资源并没有得到很好的整合和利用。

37见《卫生部赴舟曲泥石流灾害医学救援组工作报告》第三期。

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[公告] 舟曲特大山洪泥石流灾害紧急医学救援工作评估报告

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