感悟于卫生监督事业发展（单豆页 原创）

              近期，众多卫生监督员围绕卫生监督执法的地位与走势，在论坛上充分发表了各自的看法，仁者见仁，智者见智。大家理论联系实际，不会因为近期国家《食品卫生法》的废止、食品监管法定职权不再而一叶障目，不见泰山，而是对事业的成败利钝条分缕析，面对功过是非，总结经验；正视“垂爱过错”的现实，自省自励；一叶知秋，锐意上扬。论坛引人入胜，令人感慨万千！
+ e5 z) `/ p- E3 R  J$ [. {9 Z                          卫生监督机构   虚有其表单位
        
        卫生监督机构既隶属于卫生行政部门而又具有独立法人地位，是专职卫生监督执法“执行机构”。乍看起来它极其类似于“法院执行庭”，前景应当是风光无限。然而，其由来乃至发展现实却使许多卫生监督员充满了“委曲求全”和“弱者角色”的感慨。
; X4 ~: Y# U& N: u  f0 ^       卫生监督机构是卫生部在新时期强力**卫生防疫站工作摸式、坚持整合卫生行政执法队伍、推进卫生发展目标与确保卫生行政执法履行而精心设计的职能单位类型。各地卫生监督机构从2000年后横空出世，以真理自居的改革设计者一直把它的诞生与存在看成是填补了国内外空白的改革成果，把它的独立而又上下不成体统、左右不靠边岸的“空吊式”方位看成是具有极致的中国特色，把其围绕上级意愿而“承担责任、缺失权力”的工作模式也看成是独一无二的“本位主宰型”设计典范，对其冗长缠绕的内部办事程序与纷繁复杂的工作环节则看成是更具中国卫生行政执法委托效能的规范特点。        
( X; V7 Q- k+ |6 f8 l6 ]7 K) Q      尽管卫生监督机构在各地的设立极具个性、不拘一格，可是也都具有共同性质。其卫生行政执法“无主体资格”是先天固有的，如何承担好卫生行政部门“委托责任”则要靠后天培育与自我成长；由于卫生监督机构的单位名称是由其对应的上级卫生行政部门意愿赐予的，所以，它在全国的单位名称五花八门，莫衷一是。绝大多数机构因为“就低不就高”的原因而被命名为“卫生监督所”，有极少数被命名为“卫生监督局”、也有个别被命名为“卫生监督支队、大队”、“卫生监督中心”、“卫生防保监督中心”，等等不一而论。卫生监督机构的单位级别及卫生监督人员编制则因为没有国务院文件作出规范，缺乏了权威性的定级定编规定，因而随着各地财政力量的强弱与政府行政权力运作亲和效果而不同，同等单位出现了地方性级别差异，单位性质认定中既有公务员者，也有参照公务员者，有事业编制者，有与疾病预防控制中心同套人马者，各地的编制人数也各行其是，其中只有“人员严重不足”才是其共性; 全国卫生监督员的待遇更是千差万异，呈现出了地方性极度分化与不公状况，在越是经济不发达的地方，卫生行政执法工作压力越大，卫生监督员的待遇就越差，也曾有过集体辞职的报道。所有这些地方的系统性大差异，都具有非常显著性意义。故此，致使各地各级卫生监督机构在为了共同的卫生监督执法目标中出现了不同的工作方法方式，构成了“八仙过海各显神通”的不尴不尬景象。
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% a' h, K- o% `                       过门槛不服输   弱势立承强者
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       卫生监督机构既专职于卫生监督执法，却不具有卫生行政执法主体资格，这一个与生俱来的工作矛盾缺陷不但煎熬着卫生监督员的心，也导致·了“后天”工作不断弱势之沉疴。成为卫生监督员心结讨论的热门话题与奋发的不竭动力。
* ?- Q  n, I/ c, {       至今，几乎全国的基层卫生监督机构的办公经费、执法人力、设备、检验手段、取证与交通工具等都极其匮乏，这与执法的工作任务要求极其不相配称。它在执法主体、机构性质、人员身份、法制地位、权利义务、程序环节等方面与卫生监督员的本份追求有着天壤之别。有些卫生监督员面对当前卫生执法工作手段落后、社会层次与环境低劣、经济羞涩、工作程序不顺等状况时而宣泄牢骚，以致卫生监督论坛上对卫生行政部门、尤其是对卫生部不满的呼声四起。平心而论，各地基层卫生监督机构是全国卫生监督执法的基础力量，但是，卫生监督员在为卫生局承担卫生监督执法责任中“吃的是草、耕的是田、转的是磨、挤的是奶”，适度发泄也是一种心理疏导，是感情波动的一种健康调节方法方式。回顾历史，春华秋实。我们只依靠自己，发扬艰苦奋斗、永不服输的原始工作精神，就能硬撑起超极负荷的卫生监督执法工作责任，在抗击非典与地震灾害中、在节假日与奥运平安上，以及在平日的打击非法行医、公共卫生事故应急处理时，无一不存在卫生监督员的工作智慧与汗水的付出、无一不是我们工作辛勤与奉献的体现。正是有了一线众多卫生监督员默默无闻的工作，才构筑了今天中华民族社会生活的卫生和谐。我们卫生监督执法事业的延续与发展，还应当继续依靠卫生监督员的事业心，依靠卫生监督人才辈出，依靠艰苦奋斗、不折不挠的敬业精神。
       近日，为了使《食品卫生法》过渡到《食品安全法》实施上来，各地卫生监督员，不断施展着“执行机构执行力”的水平。尤其是设区的市、县级卫生监督机构的卫生监督员，在肩负食品安全工作上继续忍辱负重，另类操守，使卫生局在《食品安全法》实施的新时期已“大有作为，功成名就”。正因为一直以来，甘为孺子牛的卫生监督者在“过门槛中不服输”，把承担工作责任作为一种从业道德，故此，它便成为了卫生局得心应手的“卫生行政执法工具”，各级卫生行政部门也都把它看作是卫生监督责任承受力与执行力的强者。
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7 u. i0 }; {) _6 c6 E' X: ?; F                            卫生防疫改革   美意不出善果
      
       卫生防疫站改革虽然效果不尽人意，但是可以肯定的是它改变了卫生监督执法的工作模式，改变了过去依靠卫生监测来执行卫生法律法规条文的工作方法。使依法卫生监督工作更加规范。
# J6 T5 y; F( [/ c# P       但是在今天看来，卫生防疫站也未必完全是背时之事物，它可能更适应社会生存法则，其一体化的工作模式更符合预防各类卫生安全事故发生等方面的工作需要。我们可以从现实中寻找配对来论证，卫生防疫与卫生检疫同根同源，是对“恋生兄弟”，他们在工作性质上、内容上是完全相同的部门，只是分家后工作对象以“对内”与“对外”分工不同而已。但是，由于机构改革的方法不同，致使事业发展相去甚远。在卫生防疫站机构改革上，由于卫生部对它进行彻底的机构**分建，导致了改革过程矛盾丛生，各地在成立卫生监督新机构上各行其是，五花八门；在改革后的工作运作中，因“执法主体错位”与“卫生监测掣肘”而出现了“多个和尚无水喝”、工作别扭与扯皮现象，以致卫生监督执法的弱势地位彰显凸出。许多卫生监督员对事业发展方向感到忽明忽暗，对工作目标感到飘忽不定、在工作中更是感到郁闷、尴尬。我们再看卫生检疫的机构改革，由于它以其“完整体系”的事业单位过渡到执法公务员系列，因此，改革中人心凝聚、是生动的、完整的过度过程。改革后的卫生检疫执法主体位置准确、技术支撑到位，工作得心应手，在事业上得到了空前的发展。
) r7 ^1 o2 ~' W% o+ ^. j: |       在卫生防疫站时期，我们曾经把卫生执法工作重心过分的放于有偿卫生监测服务的一边，把卫生监测中“经济创收”的部分乃至全部用来替代或补足单位的办公经费、分发人员工资以维持正常工作开展。尽管这种做法是由于地方财政拨款欠缺数额，采用了一种无奈的变通手段。但是，其发展导致了卫生监督执法工作中心过度偏移，它不断地趋向于有偿卫生监测的一边，使卫生监督执法的公正性严重失去了平衡。因此，坚决革除“以牟利代替执法”的工作弊端成了卫生防疫站被彻底否定的理由，也成了要尽快的、坚决的将卫生防疫站全面解体的罪责把柄。但是，如果我们把工商行政管理部门的行政执法收费作为对照，也许对卫生防疫站的机构改革中“美意不出善果”会有更深一层的理解。工商行政管理部门无论在机构设置上还是人员编制上，其数量都是全国数一数二的大家族，收取工商行政管理费用做办公经费、工资与补贴的数额更是巨大惊人，它在全国是空前绝后的。工商行政管理部门在过渡到公务员执法系列之后与实施《行政许可法》中也一直进行行政管理收费，直至2008年08月29日，国家工商行政管理总局才发出了《关于认真做好停止征收“两费”工作进一步加强和改进工商行政管理工作的通知 》 ，要求各地工商行政管理部门认真贯彻国务院领导批示要求，严格执行经国务院批准由财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合制定下发的《关于停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费有关问题的通知》，自2008年9月1日开始，一律停止征收“两费”。可见，各地的工商行政管理收费比原来的卫生防疫站大有过之而无不及。
  r4 N% n/ D! Z% N% u, Y       如果从做好各类公共卫生事件的预警、技术分析与手段处置的科学发展角度上来看，卫生监测是卫生监督执法的科学技术手段，卫生监督执法与卫生监测技术是一个事物的两个方面，两者密切配合就能相得益彰。回顾和分析前轮卫生防疫站改革：它的启动，也正是工商行政管理局，尤其是技术质量监督管理局这些食品安全监管的“后起之秀”着手拓建执法检验手段配套、开始食品监管执法目标角逐之时；卫生部对卫生防疫站的改革本是重大的好举措，但是它脱离了社会执法环境态势，脱离了适者生存的社会现实，自己一厢情愿，沾沾自喜；卫生部在“无暇旁及、本位陶醉”中竭尽全力，把卫生防疫站拆分，设立了卫生监督与疾病预防控制两类机构，由于它们级别平行而无隶属关系，使卫生监督执法的技术支撑力量游离出去，使委托卫生监测与健康体检等的行政许可前置约束力显得脱节；尤其是在《食品卫生法》实施中，形成了“内外三国时代”的工作角逐，即卫生监督机构与卫生局、疾病预防控制中心形成了“内三国”关系，卫生监督机构与工商行政管理局、技术质量监督管理局又形成“外三国”的“战争角逐”。                                                                     
       综上，卫生防疫站的机构改革并非成功之作，它压缩了自己，并为外围提供了过界行政执法的施展空间、使其占位和角逐有了可乘之机。就当初的改革方式与内容而言，卫生部如果不抱着“本位私心”、不对新生的卫生监督机构的职权定位使用“分权法”与“紧箍咒”，大度的放权放手给予发展，例如：争取报经国务院批准，把卫生防疫站正名为具有执法主体资格的卫生防疫局，定编入公务员系列，同时，把现有的卫生行政执法整合在一起，进一步完善卫生监督与监测工作规范与关系，让地方财政拨足办公经费与人员待遇。那么，卫生防疫站的改革一定会有令人满意的效果：不但卫生行政执法队伍得到整合、“牟利代替执法”、以追逐“办公经费与工资创收”代替卫生监督工作等无奈作为与弊端也得以革除，卫生监督执法事业就会更加健康的发展。一言以蔽之：卫生监督机构成立是个“美意种植”，但其生存并非是个“美好善果”。
       生防疫站的改革虽然已时过境迁，但是给人诸多“适者生存”的启迪。现有的卫生监督执法机构要顺应形势，尽早再行改革、提高机构规格与规范，只有这样，才能适应新形势的需要，与时俱进的发展。
      
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     （接上文）          关于 “自我中心”“关系网络”的改革新话题
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# [6 v* y% w7 c8 |; H4 v       实践是检验真理的唯一标准。我们知道，国家每一轮体制改革都涉及到诸多机构单位改革利益，存在主观认识水平、社会因素与客观条件的交互作用，卫生监督机构的改革过程有着很多的机遇和奥秘，只有总结实践检验并殚精竭虑者方能大彻大悟、有所作为。
       大部制为卫生监督机构改革带来了机遇， 卫生监督机构 改革是把握科学发展的过程，是卫生部门主观认识客观事物的把握，也是一把开拓进取的双刃剑。在人类社会里，尤其是在中国传统中，人的生存是“人人为我、我为人人”的方式，存在于既独立又普遍联系的社会环境。人既具有独立性，在生存上就必然是个“自我中心”；人与人之间的私人关系构成了一张张“人际网”，后者又组成了一层层“关系网”，而“工作网”、“同学网”、“战友网”等等又构成了“关系网络”，中国人靠“关系网络”办事的潜规则源远流长，无处不在。‘自我中心“与“关系网络”对目前卫生监督机构改革与法权分配的影响、作用是无法回避的社会现实。因此，我们在参与卫生改革中对“自我中心”应当有所认识，对“关系网络”要一分为二。要在坚持正确的政治方向中适度开启关系网络来合理申述卫生监督改革建议要求，在谋划卫生监督发展位置的正当利益过程中充分利用关系网络来现实“自我中心”改革目标。在另一方面，我们要坚决反对不正当的关系网络行为，杜绝阻碍卫生监督发展、滋生腐败的源头；正确处理好改革参与者的多个“自我中心”之间的位置摩擦碰撞、层叠挤压及其竞争角逐等问题。        
        众所周知，改革的结果必然会直面到多阶层次利益之得得失失，所以，每次体制改革总是“有人欢喜有人愁”。如何在卫生大部制改革中围绕“卫生监督发展”这个中心，从多维角度处理好、落实好、实践好卫生监督的利益呢？笔者认为首先要坚持与时俱进的改革方针，明确改革发展方向，研究改革政策权限；其次是在改革中要坚持“自我中心”，把握好“战略坚决、策略有效”的尺度；再次是全面设计、分头实施好“卫生监督发展”这个中心的支持关系，即搞好与食品药品监督管理局、卫生厅、局乃至地方政府等等的位置层次关系，力求开局良好，构筑和谐；最后是勇于实践，接受检验、不断完善自我。
       谋划卫生监督发展的改革是个复杂的系统工程，有作者 di-210710在2009年08月12日把《以科学发展观谋划大卫生监督》的大作发表于《中国医药卫生论坛》。笔者拜读了全文，完全认同其观点：在当前的卫生大部制改革中，卫生监督改革应当坚持“精简、统一、效能”的原则，选择行政执法和改革整合成本最低的改革模式：“把食品药品监督机构的监督执法职能与卫生的监督执法职能整合在一起，撤销卫生监督所和卫生行政部门内设的监督处（科），撤销食品药品监督机构的稽查分局，新成立一个卫生监督（执法）局，在大卫生下只有一支监督执法队伍。”这个模式值得推崇，因为不新设机构，不增加人员编制，不额外增加投入，符合地方政府体制改革“转变职能、优化结构、强化责任、严控编制”的总体要求，有利于整合卫生和食品药品执法队伍的资源，形成统一的卫生执法队伍，可以避免职责交叉、权责脱节、重复执法、推诿扯皮等现象，同时可以解决当前卫生监督存在的一系列问题。
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                       卫生监督员     失意不坠志        
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; J% K- ~( K& [' }* O      卫生监督员的敬业是推动卫生行政执法不断发展的重要力量。在以往的工作进程中，无论道路的曲折、经历的沧桑还是变化的意外，我们都无怨无悔、一如既往的坚守着对卫生监督事业的追求，总是为事业的浮沉而充满了酸甜苦辣的牵挂、充满了强烈的责任感。在活跃的论坛上，我们总可以看到卫生监督员热爱事业、憧憬未来的炽热感情，其真诚无不令人感动。
     “金无足赤，人无完人”。不可否认，我们面对《食品卫生法》的废止、面对依法行政权责分配的不公、面对客观工作条件的无奈、面对方方面面的工作委屈......，有时会情不自禁心酸、会由然的发出呼吁感叹，尤其是基层卫生监督员会在论坛上流露出淳朴的心声。百花齐放、百家争鸣的卫生监督论坛，是激浊扬清、扬正抑误的动感地带，它也每时每刻的关注着卫生监督员的心扉，并与卫生监督员产生了健康互动、意识共鸣。卫生监督论坛是卫生监督员正确工作思路的一个引领者、励志者，它使卫生监督员失 意不坠志，我们希望它在卫生监督机构改革中有更大的作为，发挥应有的作用效益。     
       改革是观念的变革，是利益格局的重新调整。科学总结卫生防疫站改革的经验，群策群力的为卫生监督新改革谋划和奠基已势在必行、是当务之急。基层卫生监督员寄望于上级领导者能把握好卫生大部制的改革机遇，使卫生监督机构“旧貌换新颜”。我们坚信：改革后的卫生监督事业的前景会更加美好！
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1 N2 x' z$ l! k5 K) q. ^  n; e                                                   2009年6月1日完稿
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论坛太冷了。应当出个告示，让同行相聚取暖。

读了楼主的帖子，对于卫生改革又有了一层新的认识，对于疾控的改革和发展出路，不知楼主能否给予指点~·谢谢！~

% [5 ~7 Y, Z+ k' |依程序立《疾病控制法》是最佳发展。

( ~% Y$ ?& y2 ]0 }; x: {
$ ~4 u4 j3 p6 C- x/ _3 C回四楼：
          卫生部要是有魄力就向全国人大提议，把《传染病防治法》改成《疾病控制法》，后者不但包含前者，而且应当包含《食品安全法》《公共场所卫生管理条例》等卫生法律法规的内容，《疾病控制法》是公卫人执法，而不是卫生局作为执法主体，再把公卫人一分为二，既把疾控当成卫生技术支撑单位，又把疾控单位当成不伦不类的传染病防治的“执法者”（说是管理者）；而卫生监督机构的设置是专门被卫生局委托执法，这也是很荒唐的事，正因此，一直以来，卫生监督机构在《传染病防治法》等执法中角色特别尴尬。
" D) r9 A( ^+ W$ }    以上是本人认为卫生执法欠力度的主要原因。抛砖引玉，还请网友们指正。
+ i/ `4 a7 U3 o3 W) S5 F  y! J

本人在江西基层卫监，过完年马上要去监督三科（医疗市场），愁啊，这工作所里一直开展的不好。其实也难怪，市医院、中医院级别都比我单位高，检查都是形式；私人诊所更是，在小地方我们执法真的是像求人办事一样。有责任却没有权力，哎！~

ding