中华预防医学会关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议（节选2）

（3）疾控体系运行机制不适应健康中国战略的实施：
$ c- G" h1 B, b5 j7 X5 S2 s) f习总书记于2016年8月在全国卫生与健康大会上发表了重要讲话，提出了医疗卫生服务模式从“以疾病为中心”向“以健康为中心”转变，提供系统、连续、防治深度融合的健康服务。国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》、《国务院关于实施健康中国行动的意见》。但是目前，公共卫生在健康中国战略中的主导作用未体现。一是疾控机构的工作方式、方法还处于传统的传染病防控模式，难以满足人民群众对健康生活的期盼。二是肿瘤、高血压、糖尿病等慢性病已成为危害我国居民健康的主要公共卫生问题，卫生健康部门仍按部门分工分设任务，治疗归治疗，预防归预防，疾控机构从上到下除了安排些项目，下一些专病文件外，没有完整地面上推进措施，与推进健康中国战略步伐不协调。三是基本公共卫生服务项目推进与重大公共卫生项目脱节，国家及其部分疾控机构在基本公共卫生服务工作中没有法定的职责，完全被边缘化，服务质量低、技术含量低、群众接受程度低。
（4）疾控机构性质、职能定位、能级管理不清：
2004年“非典”之后原卫生部下发了“关于疾病预防控制体系建设的若干规定”，明确规定了各级疾控机构和医疗卫生机构的职责，对推进全国疾控体系建设发展发挥重要作用。但近年来，这一文件要求没有得到很好落实。疾控体系的改革发展相对滞后于经济和其他社会事业发展。疾控体系建设现状与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾越来越突出。疾控机构作为公益一类事业单位，各类法律、法规明确其机构职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力。本次新型冠状病毒肺炎疫情处置，从疫情的发现报告、流行病学调查、防控措施的提出与实施，均未让疾控机构发挥主导作用。比如疫情的网络直报系统的作用仅为内部参考，对外公布和各级决策部门使用的数据均为卫健行政部门另设一套电话和表格报告系统，浪费大量的行政和防治资源。
3 G7 s! C% E% L  A6 c4 P& y; k各级疾控机构定位分工不清，省地县的机构能级和工作重点缺少清晰划分，国家疾控机构职责任务与地方各级机构职责脱节，工作任务能级分工“上下一般粗”，地方疾控机构除了逐级向国家级机构按法律法规填表报送数据外，无任何法律责任和行政管理责任归属，各省级疾控机构对下级机构仅有技术指导责任，也无任何法律责任和行政管理责任。
/ I, [" `$ w+ ]9 @' c另外，各级疾控体系的机构职能重复重叠现象突出，资源重复配置，造成资源要素浪费，机构发展方向不明确，职能重点不突出。现行的体系建设主要围绕单病种开展，使学科综合发展不平衡，卫生防病综合能力不强。现行的传染病早发现方法、疾病监测预警技术、防病适宜技术、流行病调查分析能力、不明致病因子检测技术、健康大数据分析运用技术等，特别是突发公共卫生事件应对机制，严重不适应新时代需要。
目前我国机构设置及行政规范都是以部门分隔设立，各地均以国家卫生行政部门的设置安排，从上到下以条线执行。医疗、疾控和基层行政管理部门各自为战，没有形成“统筹、融合、一体化管理”的格局，再加上我国医学教育模式的先天缺陷，社会普遍的重治轻防思想，疾控机构推进疾病防控工作单一，医疗机构未能很好履行在疾病预防控制工作中的法定职责，不能很好发挥在疾病监测早发现、早诊断、早治疗中的作用，临床医学与预防医学功能割裂，防治均不力，严重影响了疾病预防控制的工作效率。
（5）基层卫生网底薄弱，难以胜任新时期疾控工作：
; I- P4 b; j/ p' B公共卫生工作中核心就是疾控工作，是复杂的社会系统工程，根据不同能级进行有效的分类实施，基层社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室（站），是实施疾控工作最基层的组织，被视为公众健康“守门人”。近年来，国家开展基本公共卫生服务项目，有效推动了基层卫生机构落实各项疾控工作任务。但是，当前基层医疗卫生人员紧缺，全科医生制度在农村难以落实，公共卫生人员大部分从护理人员和老年医务人员及村卫生室人员调用。基层医疗服务水平低、技术能力差，距百姓需求甚远。县域医联体、医共体引起的医疗资源“虹吸”现象严重，不但将乡村病例吸走，人、财、物也上交，基层医疗卫生单位法人管理构架形同虚设，工作责任心差。
基本公共卫生服务项目，包括全人群慢性病体检管理、健康档案建立与分析、健康教育、卫生监督、中医等，近期根据《基本医疗卫生与健康促进法》要求又增加了职业健康保护、精神卫生、院前急救、老年保健、突发公共卫生事件应急处置等工作。大量工作最终落实到基层寥寥无几的公卫人员和村卫生人员身上，其他医务工作者只是参与，人员的数量、能力和积极性难以保证。而与经济分配密切相关的基层医疗卫生机构的工作绩效考核，主要是医疗服务的经济指标和基本公共卫生项目指标，促使机构负责人把主要精力放在医疗收入和公共卫生项目指标上，用大量的时间和人力应付各种检查考核，保证报表、台账完成，再做几个样板点，终日忙于填表、整台账，疲于应付。疾控工作网底不牢，疾控工作地动山摇。
（6）疾控体系运行支撑保障不足：
近年来国家取消了几乎所有疾控机构收费自留技术服务项目，但没有保证财政合理的补偿，故较大幅度降低疾控系统及人员原本就偏低的收入。2009年疾控机构实施绩效工资制度改革，形成新一轮的“大锅饭”，经过10年运行，实施效果并不理想，对疾控机构的队伍稳定、人才培养、能力提升都造成了负面影响。疾控机构作为公益一类事业单位，处于卫生健康行业人员待遇的边缘地区，严重影响疾控机构和人员的积极性。在习总书记“两个允许”的要求下，公立医院人均绩效工资是普通事业单位的1.8～3倍，基层医疗卫生机构则为1～1.35倍，有些地区达到2.5倍，只有疾控机构没有明确政策，处于卫生健康系统的“扶贫对象”的状态。
我国各级CDC普遍存在人员严重不足。有资料显示2006年平均每万人口疾控人员数：美国9.3人，俄罗斯13.8人，日本都道府县级为1.69人；市级达到2.8人，而中国不足1.4人。为了解决疾控系统人员不足的问题，2014年中央编办等印发《关于疾病预防控制中心机构编制标准指导意见》，原则上按照省（区、市）常住人口的1.75/万的比例核定，少数民族和人口密度低的地区可适当增加，可实际情况是文件未得到执行。统计表明，2009－2017年，在全国医院卫生人员增加了76.3%，卫生技术人员增加了80.8%，基层医疗卫生机构卫生人员增加了21.4%，卫生技术人员增加了36.7%的情况下，疾控机构人员不增反降，卫生人员和卫生技术人员分别减少了3.0%和4.1%。
5 X4 s! _' L, D近几年，国家、省、市CDC专业技术人员流失严重，这不仅包括技术经验丰富的老专家退休，更有很多年富力强的中青年专家流失。以国家CDC为例，流出的160余人，绝大多数为中青年业务骨干，其中千人计划、杰出青年等优秀人才流失殆尽。根据某省调查显示，2016－2018年该省各级CDC调出、辞职成风，共计321人，且成逐年递增之势，（2016年84人、2017年96人、2018年142人），45岁以下的中青年业务骨干占73.23%，省级CDC 1年内12名业务人员辞职，其中博士生7名，科室负责人2名。
$ i/ p/ j1 W: f" ^" A此外，全国疾控系统还存在财政保障不足、人员学历偏低、非专业人员占比偏高、高级职称比例低等人员结构不合理，以及仪器设备配备不足等问题，这些都严重影响疾控体系的现代化建设。仅以省级CDC为例，中华预防医学会2016年调查的结果显示，省级CDC保障能力不足，31个省的基本支出财政保障率平均不足60%；专业结构不合理，尚有14个省级CDC专业人员比例达不到85%的编制要求，其中近三分之一达不到80%。从学历结构看，全国省级CDC以大学本科以上人员为主，平均占比为74.11%，高中以下学历还有一定的比例，个别地方占比近20%。职称结构不合理，有近一半省级CDC人事部门核定的高级岗位比例低于30%。仪器设备的配置仅有不足20%的省级CDC（6个）A类设备配置完全达标，尚有13%（4个）达标率低于80%。高层次人才不足和高精尖仪器设备的不足，严重制约了省级CDC的科研创新和技术指导能力。省级CDC尚且如此，市、县CDC这类问题的严重程度可想而知[5-7]。
（7）信息化建设严重滞后：
疾控工作的基础来自于“大数据”的收集、分析和利用，实现疾控工作从传统向现代化、高质量发展，必须实现手段信息化。但在近年来如火如荼的卫生信息化建设中，公共卫生信息化建设进度明显滞后，做不到互联互通，从国家层面来看，还是依靠2003年SARS后建立起来的中国疾病预防控制信息系统，该系统主要还停留于各类传染病信息报告，使用权限基本都在国家层面，省市县各级都不能真正利用这些数据，无法形成及时、有效的分析结论。而各级CDC所涉及的包括疾病监测、预防接种、卫生应急管理、慢性病防治、五大卫生等工作，均未能建立起自上而下（或自下而上）的信息系统，目前各地建立国家全民健康基础信息系统与疾控机构设置的信息系统，在基础信息收集、录入、标准使用，管理部门等均分离推进，未能统筹开展，更未建成统一高效的公共卫生信息平台，大家各自为战，造成信息“烟囱”和“孤岛”，导致很多工作无法有效对接，大量数据无法有效利用。本次新型冠状病毒肺炎疫情抗击中，基层反映最突出的问题就是“表格抗疫”，重复繁重的填表任务，消耗了基层干部大量时间、精力，令基层不堪重负，耽误落实迫在眉睫的抗疫工作。“表格抗疫”间接反映了疫情防控中的薄弱短板，信息化建设不充分、大数据运用意识不强、“互联网+”理念缺乏，平时口号喊得响，实际运用是盲区，造成一个疫情指标一张报表、哪个部门需要哪个部门做张表，数据多头来源、互相打架等现象。
$ r( z' e' ?- |8 G4 S( N, b