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浅谈公共卫生与疾病预防控制体系建设' t" T ~3 g r+ p
发布时间:2020-10-12 15:47:44 | 来源:中国网·中国发展门户网 | 作者:孙点剑一,李立明 | 责任编辑:刘梦雅
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关键词:新冠肺炎 公共卫生 疾病预防控制 疫情! H8 H' s0 w$ V* E0 H
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中国网/中国发展门户网讯 新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、影响范围最广、防控难度最大的一次突发公共卫生事件。在无特异性抗病毒药物和疫苗的情况下,习近平总书记亲自指挥、亲自部署,全社会动员,全民参与,全面落实科学防控、依法防控、精准防控,实行“早发现、早报告、早隔离、早治疗”,做到“应检尽检、应收尽收、应治尽治”,有效遏制了本土疫情,并为世界疫情防控争取了宝贵时间,取得了阶段性重要成效。3 E9 e/ O* b5 ^4 D9 t
' }+ _8 L; U0 L, T9 G( y4 |* @. {; t在以“非医疗干预”手段为主抗击新冠肺炎疫情的过程中,我国各级公共卫生与疾病预防控制(以下简称“疾控”)体系发挥了重要作用,但同时也暴露出了诸多短板和不足。本文将结合当前疫情和新时代健康中国战略目标,以我国公共卫生与疾控体系为对象,从体系机制健全、法律法规建设和政策保障支持3个方面浅析当前存在的突出问题,并就后疫情时代职能任务发展、科研技术支撑和人力资源储备3个方面提出思考与建议。
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公共卫生与疾控体系的突出问题与相关建议
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0 I1 x: F% N/ \8 C# W疾控体系机制" B! B6 n0 `$ x( Z+ l
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从2003年“非典”疫情到此次全球新冠肺炎疫情的暴发,守护公共卫生安全已成为维护我国国家安全稳定的重要组成部分,应当把疾控体系作为公共卫生体系的核心予以确定。虽然此次疫情中暴露了我国疾控体系机制的短板和不足,但问题却是长期存在的,主要体现在以下3个方面。
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; R, o; O: F- s* d被边缘弱化的性质定位。2000年左右脱胎于各级卫生防疫站的疾控机构,由于将防疫站监督监测职能分开,被定位为以“疾病预防控制、公共卫生技术管理和服务职能”为核心的纯技术型事业单位。2009年我国启动深化医药卫生体制改革,约束性更强的基本公共卫生服务划归基层卫生体系主要承担,而被划分为公益一类事业单位的各级疾控中心不能提供市场化服务,人员工资和运行经费全部由财政负担。同时期疾控人员薪酬待遇明显低于同级公立医院和公务员人均收入,而自留技术服务收费项目的取消,以及绩效工资分配中的“大锅饭”现象,均导致薪酬制度无法体现出卫生技术人员的专业价值。2017年事业单位改革,随着疫苗零差价、预防性体检收费取消、委托检测免费等相关政策的实行,各级疾控中心收入来源骤减,许多欠发达地区财政保障不到位,又没有相应补偿机制,以至于其运转困难。/ e9 W4 N: I( J* u* L/ l; w. P
( r# n, N% \% u- X% D疾控体系建设发展不足。虽然2004年出台了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》,但规定中的内容并没有被很好地贯彻落实:国家、省、市、县四级疾控机构与基层预防保健机构的组织建设协调不够,医疗卫生机构疾病预防控制的责任不明,突发公共卫生事件应急机制不健全,基层疾病预防控制专业队伍能力薄弱。各级疾控中心定位分工不清,机构设置和资源管理分散碎片化,职能重叠,资源配置重复。国家疾控中心与省、市、县三级疾控中心职责脱节,而省、市、县三级疾控中心工作部署和分工“上下一般粗”,资源要素浪费,发展方向不明确,职能重点不突出。
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卫生应急专业主导、协调联动能力不足。在我国重大突发公共卫生事件中,疾控体系没有专业主导、协调联动的话语权和行政权,在突发应急指挥部的统筹管理中与其他联动部门(如医疗机构、社区、公安、交通运输等)平行,科学防控难以落实。虽然我国建立了由卫生健康部门牵头、30多个部门参与的应对突发公共卫生事件联防联控工作机制,要求强化部门间、军地间、区域间、国际间的信息沟通,实现跨部门、跨区域、跨国境的协调联动。但在此次疫情处置中,疾控体系并没有在疫情研判、决策制定、协同实施、应急沟通等全链条工作中起到关键作用。公共卫生与医疗机构的分工协作机制不全、联通共享环节欠缺,存在“防控+治疗”分离的问题。重处置、重临床、轻预防,突发公共卫生事件应对能力不足,防控与救治整合不畅。: H; K" D" z8 l* y' g1 @
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针对上述问题,建议:应当尽快确立我国各级疾控中心公益性、行政性的复合定位,实行“公益一类事业单位保障,公益二类事业单位管理”的机构运行机制,其经费由财政全额保障;提高疾控人员收入水平,允许将科研、服务等项目取得的部分收入纳入疾控人员基本工资收入分配和奖励性绩效工资分配中。 改革和健全公共卫生队伍人员培养、准入、待遇保障、考核评价和激励机制,扩充人员(特别是专业技术人员)编制,优化国家、省、市、县四级疾控中心的资源配置和职能分层,完善疾控机构、基层预防保健机构、医疗机构疾控相关科室三者之间的协调机制和权责分工。 通过法律法规和政策保障确立疾控中心在突发公共卫生事件应急中的“专业主导、协调联动”的主体地位,使其成为突发应急指挥与其他联动部门之间的信息沟通、决策行动、统筹规划的“二级”主体部门,最大化卫生应急管理工作的效率性、科学性和协调性。0 j3 V, o3 N, _( b* z1 u6 Q
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公共卫生法律法规建设
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习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力,健全国家公共卫生应急管理体系》文章中指示“坚持依法防控,要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,从立法、执法、司法、守法各环节发力,切实推进依法防控、科学防控、联防联控”。“依法防控”被放在第一位,但当前支持“重大疫情防控体制机制”和“国家公共卫生应急管理体系”的相关法律法规体系建设还面临着许多问题。# L3 i+ t2 a1 m' ^. i# d/ }2 N5 @
% M/ Z8 h, M0 n% L立法不健全。我国至今缺乏公共卫生法母法,法律定义的公共卫生的基本方针、政策和原则不清,没有一个完整的体系;现行卫生法律法规的制定多源于过去“五大卫生”的具体职能。虽然2019年年底经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过的《基本医疗卫生与健康促进法》于2020年6月1日实施,且首次把“健康”写入法律名称中,但该法案更加侧重于医疗服务体系、医疗保障体系及药品供应体系的具体规定;相反,与“基本医疗卫生”最直接相关的“公共卫生体系机构”为主体的内容则较少,且法规具体细则与现阶段各级疾控中心的技术型公益一类事业单位的职能定位不符。
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衔接不顺畅。我国公共卫生相关法律法规众多,但缺乏法与法之间的衔接性、系统均衡性和统一性(表1)。例如,《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律、法规、预案、标准规定的工作程序,在重大和特别重大“群体性不明原因疾病”的突发公共卫生事件中,凸显出僵化、滞后、无法应对复杂未知传染性疾病的特点。1 u3 m( C4 r/ R) k. p L' i
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修订不及时。我国公共卫生体系的改革发展不仅滞后于经济和其他社会事业发展,也落后于同属于卫生体系中医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系的改革与发展。全球重大公共卫生事件进入高发期,我国现行公共卫生相关的法律法规早已滞后,且不能满足人民日益增长的健康需求。
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有法不依、执法不严。公共卫生法律法规执法主体的频繁变动,行政部门职责的分分合合,加上2018年各级卫生健康委员会成立后的适应和磨合问题,导致执法难以落实。在此次我国抗击新冠肺炎疫情中,行政领导被问责的情况屡见不鲜,凸显了他们对于公共卫生体系法律的学习认识不够,重视程度不强,执法落实不严。
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针对上述问题,建议:我国应尽快制定公共卫生基本法,确定基本方针、政策和原则,同时构建公共卫生服务法、医疗保障法、健康促进法、公共卫生监督法、公共卫生危机管理法、国际公共卫生法等“多维一体”的法律体系。 将《公共卫生法》(亟待制定)、《生物安全法》(即将出台)、《突发事件应对法》(应当修订)3部法律作为“国家公共卫生应急管理体系”中“公共卫生、国家安全、应急管理”3个维度的法律支撑。法律法规中需进一步明确卫生应急管理前、中、后期的不同主体和机构的主要职能。为适应当下和未来突发公共卫生事件的快速发展,法律法规应赋予疾控机构一定的行政决策权,比如让县级以上的国家、省、市三级疾控中心拥有发布疫情信息、调查取证的权利。 及时修订公共卫生相关的法律法规,明确执法主体,加强和组织学习培训。 |6 g7 Y) I! U, J- N$ q, N
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